Au cœur de la souveraineté du peuple : le peuple et son pouvoir illimité de changer sa constitution

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Cour constitutionnelle

Par Youssouf Sylla, analyste à Conakry

Ce courant de pensée s’affranchit des intangibilités constitutionnelles et fait directement référence à la souveraineté du peuple pour réviser la constitution. La constitution n’étant pas immuable, le peuple devrait avoir le droit ultime de la changer s’il estime ne plus en avoir besoin. Autrement ce n’est pas la constitution qui crée un peuple, c’est le peuple souverain qui crée sa propre constitution. Pour Luc Bay Tremblay, il y a une distinction entre le peuple et le gouvernement. Il écrit que « Le peuple est souverain : ses pouvoirs sontillimités, alors il peut agir en constituant. Il peut donc décider unilatéralement d’édicter une constitution dont l’objet est d’établir le genre et la forme que doit prendre le gouvernement dont le but est de promouvoir le bien du peuple ». Plus loin, il explique que le peuple étant souverain, «  il n’aliène jamais sa souveraineté ultime. Ce qu’il a créé, il peut le défaire à son bon plaisir ».

Le referendum se présente alors comme la forme la plus avancée de la démocratie directe, donc de l’expression de la volonté du peuple sans intermédiaire. En matière constitutionnelle, les arguments en faveur de la tenue d’un referendum sont légion. Il y a le droit illimité du peuple souverain, source absolue de pouvoir, de substituer à sa guise une constitution à une autre etl’interdiction de lier les générations futures par la constitution élaborée par la génération précédente.

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En France, le referendum était pour le Général de Gaulle un moyen de trancher les questions les plus âprement discutées. Dans sa conférence de presse du 25 mai 1942 à Londres, il déclarait ceci : « La démocratie se confond exactement, pour moi, avec la souveraineté nationale. La démocratie c’est le gouvernement du peuple par le peuple, et la souveraineté nationale, c’est le peuple exerçant sa souveraineté sans entrave ».

Le recours au peuple français par voie référendaire était une constante dans son style de gestion des affaires publiques. Il organisera des referendums sur des nombreuses questions clefs : validation de sa politique d’autodétermination en Algérie en 1961, élection du président de la République au suffrage universel directen 1962, et régionalisation et réforme du Sénat en 1969.Le referendum est en effet bien ancré dans les pratiques démocratiques de la cinquième République. Après de Gaulle, des questions comme l’élargissement de la communauté économique européenne et la réduction à cinq ans du mandat présidentiel ont été tranchées par referendum.

La controverse juridico politique autour du referendum

La Guinée est entrée dans cette controverse à l’occasion de l’Avis favorable rendu par sa cour constitutionnelle sur la demande du président de la République de soumettre au referendum un projet de nouvelle constitution et de la vive contestation que continue de susciter ce projet au sein de la classe politique. Avant la Guinée, d’autres pays ont connu la même controverse, notamment la France.

De Gaulle a été accusé par son opposition de faire un usage abusif du référendum lorsqu’en 1962 sur le fondement de l’article 11 de la constitution française, il a soumis au referendum un projet de loi sur l’élection du président de la République au suffrage universel direct. L’article 11 permet en effet au président de soumettre au référendum tout projet de loi portant organisation des pouvoirs publics. La notion d’organisation des pouvoirs publics étant large, de Gaulle à travers son projet fera entrer dans son champ, le mode d’élection du président de la république.

Pour son opposition, la notion d’organisation des pouvoirs publics n’incluait pas le mode d’élection du président de la République. Cette question, strictement constitutionnelle, ne pouvait être tranchée à son avis que par le recours à la procédure référendaire prévue à l’article 89 de la constitution. Même si la position juridique de l’opposition avait tout son mérite, le Conseil constitutionnel français saisi par le président du sénat pour se prononcer sur la constitutionnalité de la procédure initiée par de Gaulle au titre de l’article 11 de la constitution en décidera autrement. Les sages du Conseil ont jugé que l’examen de la conformité à la constitution de cette procédure échappait à leur champ de compétence au motif qu’ils n’ont pas à apprécier la libre expression du peuple français quand celui-ciadopte par referendum, des lois. Ces lois « constituent l’expression directe de la souveraineté nationale »déclare le Conseil dans sa Décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962.

Le Conseil consacrait ainsi à cette occasion le principe jurisprudentiel de non contrôle de constitutionnalité des lois référendaires.  Les effets d’une telle jurisprudence peuvent être redoutables. Potentiellement, ils permettent au président français de soumettre au référendum par le biais de l’article 11 les questions qui relèvent de l’ordre strictement constitutionnel dès lors qu’il prétend que cette question à un quelconque lien avec l’organisation des pouvoirs publics. A mon avis il s’agit là d’une ouverture difficilement maitrisable.

Tout comme les intangibilités constitutionnelles, le référendum est aussi une arme à double tranchant. Si ses promoteurs peuvent l’utiliser pour réaliser les projets de réforme qu’ils projettent, l’échec de leur démarche peut leur être sur le plan politique très coûteux et même fatal.  De Gaulle connaîtra ce sort avec le désaveu par le peuple français de son projet de réforme sur la régionalisation et la réforme du Sénat en soumis au référendum en 1969. Cet échec sera la cause directe de sa démission le soir du vote, le 28 avril 1969. Il déclare ceci dans son communiqué de presse « Je cesse d’exercer mes fonctions de Président de la République ».

Dans le cas particulier de l’Afrique, au-delà des débats juridico politiques soulevés par le référendum comme partout ailleurs, il existe deux autres dimensions propres au continent : le recours au référendum comme moyen de pérennisation au pouvoir de son initiateur et la non transparence du vote permettant de connaître le verdict du peuple. Dans le continent, ces deux facteurs ont pour conséquence de retirer au referendum son caractère démocratique.

L’usage raisonnable du referendum

Les controverses autour du referendum commandentqu’un bon usage en soit fait. Un usage raisonnable. Marthe Fatin-Rouge Stéfanini dans son étude « Referendums et contraintes constitutionnelles et internationales » parle quant à lui de la « rationalisation  des procédures référendaires ». Cette préoccupation doit être constante dans toutes les formes de démocratie, tant le référendum est à la fois un outil démocratique et une technique juridique au service d’une certaine vision de la société, donc de la politique. Il demeure indispensable pour la vitalité de la démocratie en ce qu’il exprime et confirme la souveraineté du peuple.

C’est en considération de ce postulat que la constitution de chaque Etat détermine les matières exclues du champ de la révision constitutionnelle (forme de l’Etat, durée du mandat présidentiel, garanties en matière des droits de l’homme, etc.) et les procédures à suivre en la matière. On touche ici les limites du droit de la révision d’une constitution par le peuple.

Mais de quel peuple s’agit-il. Le peuple qui a adopté pour la première fois la constitution, le pouvoir constituant, ou du peuple institutionnalisé, le peuple destinataire de la constitution, autrement le pouvoir constitué ? En distinguant ces deux peuples, on déterminera le peuple qui est concerné par les limites d’une révision constitutionnelle, le peuple institutionnalisé. Mais la frontière est poreuse entre ces deux peuples. Marthe Fatin-Rouge Stéfanini écrit à ce propos qu’ « Il est complexe dans la pratique de vouloir séparer de manière étanche la fonction du peuple souverain de celle du peuple qui interviendrait en qualité de pouvoir constitué dans le cadre fixé par la Constitution ». Il conclut en disant que « toute tentative de rationalisation de l’expression référendaire rencontre des limites dans la pratique et, en particulier, la volonté du peuple de décider d’un changement spontané en dehors du cadre défini par la Constitution ».

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Par Youssouf Sylla, analyste à Conakry